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基层法院审判权与执行权、司法行政权的分离模式研究
作者:城固法院 李定远 刘娜  发布时间:2015-07-24 16:43:08 打印 字号: | |
  论文提要 :

  本文笔者以基层法院为研究对象,采用实证手法,分析审判权与执行权、司法行政权运行现状,深入原因,提出建议,为完善基层法院审判、执行、管理制度建言。自党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做出“优化司法职权配置,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的重大决定,优化司法职权配置、推动实行审执分离体制改革试点呼之欲出,箭在弦上。经久以来关于“审而不执”、“审而难执”的尴尬局面,再次遭遇围剿,审判与执行的离合与衔接成为重中之重。理性审视审判权与执行权的现实运作,缕清现运行模式的演变与发展规律、清楚改革的目标和追求的效果,方能在众多的策略与办法中找到最佳路径。笔者主张我国采取司法行政权配置的内部分离模式,由法院自行管理法院行政事务,审判权与执行权内部深化,建立深化内分的分离模式,以此直面执行难,破冰司法改革中基层法院面临的新问题,提出新的观点和可行性建议,具有一定实践性与操作性。

 

  纵观人民法院的发展历程,以审判权为中心,逐步改革建设司法行政权在法院内部的重要地位,执行工作经历了从审执合一到审执分离的变革,现今推动审判权和执行权相离的体制改革必是解决执行工作中“执行难”、“执行乱”困境的福音。我国审执运作模式的演变总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上,审执分离的概念也是近几年学术界和实务界争论的焦点,审执分离是否能彻底地打破当前执行难的桎梏,我们要审慎的看待,审执分离具有不可逆性,为保障司法权威,维护群众利益,因此,在司法改革试水的大环境下基层法院审判权与执行权、司法行政权的分离我们更需要谨慎对待,严苛的把握其可行性与可操作性。

  1、概述

  1.1审判权

  审判权是国家权力的重要组成部分,即司法管辖权,通常指法院依法审理和裁决刑事、民事案件和其他案件的权力。根据我国宪法和人民法院组织法的规定,审判权统一由最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院行使。审判权狭义地理解为法官个体在审理案件中依法享有的对案件进行独立审理和裁判的权利。审判权为了实现公正的价值追求必须保持中立性,民事审判权旨在确认权利,法院的审判工作和执行工作也是在超负荷的状态下运行,建立健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的机制,使各级法院敢于排除各种干扰,坚持依法办事,真正做到有法必依、执法必严、违法必究,自觉维护宪法和法律权威。

  1.1.1具体特征

  独立性,法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;

  中立性,法官必须以中立的立场依照法律规定公正裁判案件;

  被动性,诉讼程序的启动具有被动性,“不告不理”,当事人到法院起诉并被法院立案受理,诉讼程序才正式启动;

  终局性,我国实行“两审终审”,终审裁决一经作出立即生效,当事人必须履行;

  救济性,合法权利受到侵害的当事人通过诉讼途径维护权利获取补偿讨回公道,是维护社会公平正义的最后一道屏障。

  1.2执行权

  执行是实现人民权利的最后一道防线,责任重大,任务艰巨。当前,我国民事案件的裁判权及在裁判过程中的查封、保全、拍卖、执行等权能,均设置在法院。我们现在所说的审执权分离,主要指的是民事和行政案件的执行权,目前,我国刑事案件的审判权在法院,执行权则在司法部门。

  1.2.1特征

  来源广泛,不仅包括人民法院生效的判决书、裁定书及调解书,还包括其他单位生效的其他法律文书。措施繁多,执行的措施众多。任务艰巨,“执行难,执行慢”,造成执行工作难以有效开展的原因是多样的,但最后的结果就是执行案件数量逐年上升,效率低下,为此各级人民法院都伤透了脑筋。尤其在案多人少、执行量大的基层人民法院表现的更为突出。

  1.3司法行政权 

  司法行政权是起源于并服务于司法审判权的行政管理权,包含对法院人财物等行政事务的管理权等内容,集中体现为行业行政事务管理职能、预防犯罪、惩治犯罪等。司法权是国家的重要权力之一,不仅要与立法权、行政权分工制约,而且由于要承担判断公民财产权、人身权乃至生命权的重要性和特殊性的责任,其自身的运行也必须遵循分工制约的原则,科学划分司法职权,将不同职权配置到不同的国家机关行使。司法职权的内在规律,一直表现为旺盛的生命力。从司法机关兼具行政权和司法权的属性来看,将法院所行使的民事执行权交由具有刑罚执行权、从事社区矫正工作的司法行政机关行使,从部门属性上是吻合的。我国的司法行政机关既管理“行政中的司法工作”,也管理“司法中的行政事务”,兼具行政权与司法权。它的本质属于行政权,又因其附随于司法审判权而区别于一般的行政权。这种司法职权配置格局根植于我国的法律传统。

  1.3.1特征

  依附性,它派生于并服务于司法审判权,一定程度上依附于司法审判权,为审判权行使提供服务和保障;

  管理性,行政管理是其核心元素,上传下达、上命下从的管理特征是其突出特点;

  兼容性,体现为目标的双重性,既要实现司法行政事务的有效管理,又要为维护司法公正提供服务性保障;

  相对独立性,它是相对独立于司法审判权的公共权力,相对独立于司法审判系统而自成体系,但与司法审判权相比它的独立性是相对的和有限度的。

  1.4三者关系

  审判权与执行权的本质上是相辅相成的,二者没有绝对不能跨越的鸿沟,只要合理的协调好、衔接好二者,就能使二者相互配合,实现公平与效率的双赢。司法审判权是司法活动的核心权力,居于主导地位;司法行政权为司法审判权的行使提供服务与保障,处于辅助地位。司法行政权由司法审判权派生而来,依附于司法审判权,为司法审判权的实现而存在。司法审判权的行使离不开司法行政权的支持与辅佐。

  2.现状

  2.1国际情况 

  司法行政权配置模式来看,可以说世界各国都实行了对司法行政权与司法审判权的分离管理,司法行政权由专门机构或部门集中统一管理。美国、日本、韩国、俄罗斯的法院行政事务由法院自行负责,司法行政权与司法审判权在法院内部分离,属于内部分离模式;加拿大、德国、法国等国由司法部负责管理法院行政事务,司法行政权与司法审判权在法院外部分离,属于外部分离模式。无论内部分离模式还是外部分离模式,都与各国的司法体制配套存在而有其合理性。不管是内部分离模式还是外部分离模式,两权分离是不争的事实。从英美法系到大陆法系,从西方国家到东方国家,无一例外对司法行政权与司法审判权实行分离管理。两权分离是世界各国的通行做法,上述国家的成功经验从实践层面证明了司法行政权与司法审判权的分离是正确和必须的。

  在国际上,对于执行权与审判权的分离处置有两种:第一种是有限分离,即二者在法院内部进一步分离。如意大利、西班牙、德国等国;第二种是彻底分离,即将执行权划归司法行政机关管理。如英国、加拿大、美国、印度等国。这两种模式没有绝对的优势和劣势,与一国的历史传统和社会政治制度密切相关,不同国家有不同的司法行政制度,有不同司法行政职权的配属,形成与主张相对应的司法行政职能配置。在审判权与执行权分离的国际做法上表现了极大的宽容性,并不会局限于标准化模式,决定了我们在设计审判权与执行权分离模式中具有了宽泛的选择取向和弹性空间,给予了我们未来目标更贴切的选项。

  2.2我国现状

  新中国成立以来,我国审判权与执行权的运作与之相应的社会政治、经济、文化的发展变化一致,历经了阶段性的部署与调整。

  2.2.1历史沿革

  1949年新中国成立时,就彻底废除了国民党时期的旧法统,建立起社会主义法律制度,对于民事执行权也进行了重新设置,即审执合一模式,法院既是司法审判机关,又是司法判决的执行机关。人民法院一般都不设专门的执行机构,实行的是审判权与执行权一体并行的模式。随着我国改革开放不断推进,经济建设逐步发展,各类案件也呈现出几何式增长,90年代初期的人民法院已经不堪重负,审判工作与执行工作已经很难全面落实,审执一体的模式已出现“执行难”的尴尬局面,同时执行效率低下增加了当事人的诉累,审执合一矛盾愈来愈突出。 1991年通过的《民事诉讼法》明确了执行依据后,各法院开始逐步探索、实行审执分离模式。设立的执行机构,称为执行庭,依法行使执行权,专门负责民事执行活动。这一做法和制度设计,在一定程度上将审判权与执行权进行了分离,缓解了“执行难”、执行效率低下的困境,起到了一定的积极作用。但执行庭与审判庭并行,都属于审判工作,都具有审判性质,审判权与执行权都是在法院司法审判功能下运行,并没有对审判权和执行权的性质进行准确地定位和区分。直到90年代末期,我国又进行了一次执行改革。2000年我国最高人民法院发布《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》,其中明确指出:“为了利于最高人民法院对地方各级人民法院执行工作的统一监督、指导,各级人民法院设立的执行机构名称应一致,根据当前执行机构改革的现状和趋势,新执行机构可称之为执行工作局。”在此《通知》的指导下,各法院都逐步地改执行庭为执行局。2008年经中央机构编制委员会批准,由最高院的执行局垂直地对各级地方法院的执行局进行监督、指导。执行局模式实现了在法院内部审判权与执行权的剥离,但执行仍是法院工作的一部分,变身为审判权的延伸。通过对近年法院执行效率的观察,提升的效率并没有根本改变积重难返的执行难题,甚至执行工作的滞后导致社会公信力的丧失。

  2.2.2基层法院现状 

  现状目前,经济快速发展,社会矛盾激增,当事人法治观念不断强化,基层人民法院队伍不断壮大,装备不断发展,行政事务也随之越来越繁重。

  地方化

  由于历史因素、体制因素,基层人民法院的行政管理存在着一些痼疾,而其中法院和地方党政机关对人、财、物的双重管理,以地方党政机关管理为主的问题尤为突出,即所谓的“地方化”,这一问题严重干扰了司法独立。由于各级法院的经费预算、拨付和保障都由同级政府负责,法院在审判活动中不得不考虑地方利益,形成地方保护主义。地方保护主义虽然维护了地方利益,但它不仅损害法院形象,影响司法公正与权威,而且不利于全国统一大市场的形成,不利于国家经济的整体协调发展。

  层级化

  我国法院实行院长、庭长、法官及其他工作人员三级纵向管理,一级管一级,层层请示,层层汇报,层层负责。院长、庭长审批案件制度、审委会讨论决定案件制度使得司法审判权集中在拥有职位的法官身上,司法行政权与司法审判权界限不清职能交叉,司法行政权的等级性取代了司法审判权的平等性。我国现行司法行政权配置模式不能归入上述配置方式的任何一种,既不属于外部分离模式,也不属于内部分离模式。司法行政权在法院内部没有与司法审判权相分离,司法行政权也没有实行集中统一管理,由此产生了诸多问题。  合议庭、独任法官负责制在现行的法院管理体制下难以落到实处。

  复杂化

  基层人民法院行政管理机构冗杂,权责交错,导致工作效率降低,甚至相互推诿、扯皮,影响了正常的审判秩序。法官没有按照法律职业的特殊要求培养和管理,缺乏适应职业化要求的选任、教育和管理机制,难以造就和保有高素质的法官队伍

  2.3原因

  2.3.1地方化管理

  地方化管理的主要原因是我们的司法辖区是同行政辖区相互对应的,市有中级法院,省有高级法院,这样司法辖区和行政辖区有了重合。按行政区划设立的司法机关在管辖所属行政区划内案件时,易产生地方保护主义,一定程度上影响司法公正。

  2.3.2历史原因

  由于建国以后法院发展的历史原因,执行权和审判权性质不同,在国外,这两种权力之间的界限还是比较明显的。现在的执行难、执行乱某种程度上也跟执行权、审判权没有分离有关。中国的民事诉讼法虽然也规定了执行权与审判权不同,也有分离的规定,但因为是在诉讼法中规定执行权,人们很容易认为执行权是审判权的延伸,从而不尊重执行。现在审判权的权威已经确定,不会有单位或个人来挑战审判权,但是在执行的时候,一些单位和个人并不配合,原因就是执行权没有提高到应有地位。法官的选任也一直是“老大难”问题,诚然在司法考试改革以后人员的任命与选拔有了较大的改善,但基层法院法官断层严重、青黄不接是不争的事实,年轻大学生毕业后进入法院往往空有理论,经验不足,这仍然是普遍问题。

  3.意义

  审判与执行是并重的两项司法工作,同时需要司法行政权在法院内部的辅助与支持,审判权与执行权相分离有利于实现从“重审轻执”到“审执并重”的意识转变。三权相分离有利于实现执行工作的专业化,提高审判质效、提升执行力度、促进行政建设。三权分离有利于发挥执行对审判的监督职能,促进司法公正与廉洁,维护司法专业与权威。

  明确审执分离的真正内涵,理顺审执关系,形成有效的立案、审判、执行衔接机制。审判权和执行权相分离并不是审判工作与执行工作的绝对隔离,而应以审执协调为前提。执行需以生效判决为依据。建议初任法官到执行部门实习锻炼,增强其对司法裁判后案件走向的预判能力,培养其审判兼顾执行的全局意识。因此审执分离可有效发挥执行工作对审判工作的监督与检验作用,有利于发现、弥补审判工作中的不足,亦有利于督促审判法官审慎行使审判权。此外,将审判权与执行权相分离可以避免司法权力过于集中,对于防止司法腐败,保证司法公正具有重要意义。

  4.模式

  4.1司法行政权内部分离模式

  笔者认为,司法行政权配置的内部分离模式更符合我国的国情以及司法实践的需要。考察国外的司法行政工作,可以发现法院司法行政事务由司法部转交法院管理的趋势2。我国法院司法行政管理体制几经变迁,至1983年法院司法行政事务由司法部交给法院自行管理,1983年修订的《人民法院组织法》作了相应修改。3为确保司法制度的公正、高效和权威,避免不同部门的权力和利益纷争,法院行政事务由法院自行管理更符合我国的国情以及司法实践的需要,两权内部分离模式的成功经验对我国来讲更具借鉴价值。此外,理论界和实务界目前比较主流的观点还是认为应当由法院自己行使司法行政权。

  4.2审执分离的深化内分模式

  4.2.1 彻底分离模式

  执行机构整体分离、彻底外分并成立独立的行政机构,这涉及到了行政部门和司法部门之间交叉的人、财、物的复杂解决问题,不符合现在基层人民法院的基本情况,违背了改革的初衷,造成了行政资源与司法资源的重复与浪费。就我国基层人民法院面临的种种情况来看,将执行权划归司法行政管理机关,给予法院更纯粹的行使裁判权的地位和性质,以实现审执分离的模式,将面临更多的变革问题是两个部门工作的衔接问题。在执行中出现的裁判事项仍然需要法官进行裁判的、变更执行人、执行时出现异议等现象都还是裁判权解决的事情,需要再移交法院这难免造成司法资源的重复浪费,损害司法权威、导致执行效率低下。

  4.2.2深化内分模式

  审执分离已成为定局,但是是有限分离还是彻底分离,笔者认为现情况下,在基层人民法院内部进行深化审执分离是比较有可行性的。审执兼顾兼容。这就要求审判人员在作出有效审判前,必须通盘考虑审执全局,不能只是片面的考虑审判的合法有效性,必须兼顾执行工作的可行性。摆脱机械审判、狭隘审判的操作,实现审中顾执,以判促执。只有这样,才能有效防止司法判决沦为一纸空文。强化信息交流。在审判时,注意对当事人信息的留存,以便到了执行阶段利用,这样可以有效减少对司法资源的浪费。同时,一旦案件进入了强制执行阶段,执行法官就不必再浪费时间去收集当事人的相关信息,可以第一时间维护当事人实体权利的实现。提高人员素质。任何司法判决的作出,和判决的实现都少不了法官的努力。

  从基层人民法院现状看,当前的登记立案制度实行不久,案件流程管理工作仍处在探索阶段,虽然取得了不少成果,但存在的问题也突出,在一定程度上制约了“两权”运行。于是,建立健全程序规范、分工协作、责权分明、操作灵活、公开透明、高质高效、细化精化的案件流程管理新机制,成为深化案件流程管理工作改革的重要内容。

  法律的首要价值和职能是维护社会的公平与正义,但公平与正义的实现失去了效率的约束,那公平与正义也就失去了其存在的现实价值。深化审执分离,法律文书一经判决生效即转入执行程序,当事人的实体权利获得了法律的支持,达到公平公正,效率兼顾。

  审判监督,接受社会监督,打造全程监督,重视领导监督,推进回访监督。监督工作不仅要覆盖全刑事、民事、行政以及执行等所有诉讼与非诉案件,还要贯穿个案的送达、审理、认证、调解、合议、裁判、保全、评估、拍卖、司法拘留等重要环节,把监督工作落到实处。

提高人员素质,人民法院司法公正的兑现、审判质量的提升、司法效率的提高、公信与满意度的累积,这些都离不开法官职业素质的提高。法官行使独立审判权,是以过硬的业务素质为基础,为了实现审判与执行的无缝衔接,对初任法官应让其进入不同部门,尤其是深入执行部门,现行了解执行程序和执行状况,树立大局意识,提升职业素养。

(1)唐虎梅,曹云,李海军: 美国加拿大司法行政装备管理制度概况及启示[J]. 人民司法•应用2014(15):108-111 。

(2)包志清,熊伟伟:民事执行权和审判权应在法院内实行分离,人民法院报,201-11-14 。

(3江岸法院网讯(樊静:转变现行司法行政权配置模式之探讨——以司法行政权与司法审判权在法院内部分离为前提,2009-6-1 。

(4)叶芍《民事执行检察监督的现状及其制度改革》湛江师范学院院报2009.04

(5) 杨与龄《强制执行法论》中国政法大学出版社2002年版
责任编辑:城固法院 李定远 刘娜
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