2014年7月9日，最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（简称“四五改革纲要”），通报提出，要建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。
法官员额制是在加强法官职业化建设的背景下提出来的。法官职业化建设是一项复杂的系统工程，涉及到法官职业准入制度、在职法官继续教育制度、法官职业保障制度以及监督制约制度等各个方面。而首当其冲的是确定法官员额比例。确定法官员额比例不仅是法官职业化建设的应有内容，也是进行法官职业化建设的前提条件。
笔者就法官员额制谈以下几点看法和认识：
一、确立法官员额制的历史背景和必要性
纵观世界各国的司法制度，法官的员额都有一定的限制。在2012年，部分国家每10万人口对应的法官数量依次为：美国0.6个联邦法官、9.99个州法官；英国6.77个；德国24.46个；法国9.5个；日本2.73个；我国则是14.4个。从数据上看，我国的法官人数是位居世界前列的，但长期以来，由于我国没有对法官员额作出限制，导致法官职位泛滥，在法院系统有很多人被任命为法官却不从事审判工作，而真正办案的法官一般被称为“一线法官”，根据从不同年份的数据来看，我国基层法院法官人数大致占到我国法官总人数的76%（《光明日报》2004年7月9日）。“一线法官”大致只占到基层法官总人数的60%（肖扬在向十届全国人大常委会第十二次会议报告）。换言之，基层法院的一线法官仅占全国法官总人数的45.6%。可以说有一半的法官是行法官之名而无法官之实，法官资格实际上成了法院内部平衡利益、安抚老弱的一种待遇。当前我国正处于社会转型期，各类矛盾、利益诉求纠纷逐年上涨。根据前最高人民法院院长王胜俊做的工作报告，2012年中国审结的案件数是1239.7万件，2007年是885.1万件，五年内数量上升了40%，而中国法官数量从2007年的18.9万人上升到2012年的19.7万人，仅仅增长了4.4%，案件的增长和法官的配置是不相适应的。“案多人少”的矛盾在经济发达地区频频显现。受体制影响，法院的整体编制是不可能在短时间内随着案件量的增长而增长，如何将有限的审判力量投入到审判一线，建立一套科学的法官制度，逐步实现法官队伍的专业化、精英化，正是当前司法体制改革的重要内容。而适当精简法官数量，着重提高法官素质，是实现这一目标的有效途径。据统计，美国地方法官的年工作量大致为393件案件，而中国基层一线法官的工作量则大致为106件。尽管，我们必须承认中美法官办案效率方面的差距，但是此种差距绝不像表面上显示得那样让人“高山仰止”。因此，在未来通过提高一线法官的比率，并加强法官辅助人员队伍的建设，中美法官工作效率的差距将会逐渐缩小。
二、确定法官员额的主要因素
中国幅员辽阔、人口众多、地区发展不均衡。最高院、各省高院、中级法院、基层法院一共四级法院，每一个层级的法院所面临和肩负的审判任务不尽相同，怎样才能兼顾适当的法官数量与各级法院各自的审判特点和经济发展的之间的相对平衡？
在审级设置和法官员额上，许多国家的法院都呈“金字塔型”。越靠近塔基的法院，越侧重查明事实，法官人数越多；越接近塔顶的法院，越侧重法制统一，法官人数较少。与之相反，我国法院的组织体系和法官配置都是“圆筒型”。无论一审、二审、再审还是复核审，法官的审理模式和审理内容都大致相同，即使官司打到最高法院，法官还是得通过开庭、提讯被告、走访现场等方式确认事实。如此一来，上级法院的法官人数自然少不了，甚至可能比许多下级法院还要多。
因此，确定法官员额的第一步，就是重新定位四级法院的职能，探索事实审和法律审的相对分离，实现不同审级的法院，审判方式也有所不同，例如，基层法院和中院可以增加独任审判的比例，更充分地发挥定分止争职能，通过繁简分流、诉前调解和开庭听审，将大量纠纷化解在初始阶段；高院和最高法院则通过审理疑难、复杂、具有普遍法律适用意义的案件，最大限度上发挥指导功能，维护法制统一。如此一来，才能实现上下级法院法官员额的合理配置。
三、法官员额制“横琴模式”和“上海模式”之比较
2013年12月26日，珠海横琴法院挂牌成立。以未来每年2000～2500件的收案量、每位法官年均办案250件为标准确定法官员额。法院配备一名院长、两名副院长，按照法官“少而精”的原则，设8名法官；按司法辅助人员“专而足”的原则，为每名法官配备3名法官助理和1名书记员。最特别的地方是，该院仅设置审判管理办公室、人事监察办公室、司法政务办公室，执行局，司法警察大队，简称“三办一局一队”，不设审判庭。所有案件案件分配依“法官会议”决定（法官会议是由全体法官组成的法官自我管理、民主决策的组织，负责研究确定法官工作量的分配、法官承办案件的类型、各专业合议庭的设置等重大审判事务），由专职法官组成合议庭或独任审理。
2014年7月12日，上海市召开全市司法改革先行部署大会，决定进行司法人员员额制试点，将司法人员分为法官、检察官；法官助理、检察官助理等司法辅助人员；行政人员分别进行管理。其中，法官、检察官占比33%；法官助理、检察官助理等司法辅助人员占比52%；行政管理人员占比15%。
上海规定法官占法院总人数的33%，法官助理则占52%，法官与法官助理的比例约为1:1.6，这意味着在某些法院，1名法官将只能配1名法官助理。珠海横琴法院为1名法官配备3名法官助理和1名书记员。而在美国，法院为每名法官配备2名以上法官助理。
法官员额制最核心的内容是确定法官员额。确定法官员额需要首先根据当地经济发展水平、案件多少、案件的复杂疑难程度确定每名法官的工作量，进而根据案件总量确定法官员额。法官员额一旦确定，非上述因素发生变化，不得随意变更。从“上海模式”的制度层面来看，根据法院总人数来确定法官员额，不仅与法官员额确定的通行标准不符，也使法官员额的确定具有了很大的随意性和不可控性。据此，笔者认为“横琴模式”在法官去行政化的道路上走得更彻底一些，也与大陆法系一些国家的成熟模式更加吻合。
为法官配备几名法官助理是合适的？在法官员额制下，法官助理负责所有的司法程序性事务，包括立案、代拟裁判文书、送达法律文书等一系列的工作。为法官配备1名法官助理，法官助理是否有足够的时间和精力去处理这些司法辅助事务？如若不能，为了保证案件能够及时审结，法官将又不得不亲自去处理这些辅助性事务。法官被程序性事务缠身，将大大分散处理审判事务的时间和精力，审判效率将会大幅降低，这与实行法官员额制的初衷相悖。为法官配备4名法官助理，是否会导致法官助理工作量不饱和，造成司法人力资源浪费？上海为每名法官配备1-2名法官助理和珠海横琴法院为每名法官配备4名法官助理，哪个更适合我国司法司法实际情况，需要经过司法实践来检验。
四、法官流失之痛与尽快科学确定法官员额、强化职业保障的紧迫性
据2014年全国两会披露近年来法官全国部分地区法官流失加剧。从2008年至2012年，北京市法院同期招录2053人，其中流失人员总数达到348人，占同期招录数的16.9%；2008年至2012年6月，江苏全省法院流出人员2402名，其中法官1850名；广东省高级人民法院院长郑鄂称，5年来广东全省各级法院调离或辞职法官人数超过1600名；上海法院每年平均流失法官67人,去年达到74人。
3月10日，周强院长在最高人民法院工作报告中提到了2014年的工作安排，其中提出要加强司法职业保障，在政策待遇等方面向基层倾斜，努力解决基层法官断层、人员流失等问题和困难，关心基层法官身心健康。
法官流失原因，总结一下，大致有以下几方面。（一）工作压力较大；（二）职业风险高；（三）职级待遇难解决；（四）收入较低，与工作量不成正比等等。
从统计数据上看，流失法官主要集中在基层法院，而且以中青年业务骨干为主，流失速度在不断加剧。如何避免这种现象，是实行法官员额制所必须要考虑的。如果搞“一刀切”，机械限定比例，导致的结果将是部分有助理审判员身份的年轻法官转任法官助理，这样做既伤害了年轻法官的工作积极性，又将加剧了人才流失速度，破坏了法官群体新陈代谢的进程。根据法院目前的人案结构现状，一旦法官员额迅速压缩、入职门槛变高、选任周期延长，多数基层法院将再次陷入案多人少的窘境，审判效率会大幅降低，司法公正更难以保证。
去冗存精、保障一线审判力量，是实行法官员额制的改革目的，必将是审判制度改革重点和难点。在笔者看来，法官员额制改革也要走“精兵简政”之路。所谓“精兵”是指要确保优秀法官集中在审判一线，压缩“不办案的法官”比例。“简政”则是要切实减少法官事务性工作负担，把法官从信访、维稳、宣传调研等繁琐的非审判业务中解脱出来，推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。
最后，笔者对法官员额制提几点不成熟的建议，仅供参考。 （一）修改《法官法》和《人民法院组织法》，对初任法官提高职业准入门槛。现行法官法规定年满23周岁通过司法考试、有两年以上法律工作经历、具备人民法院工作人员身份，即可被任命为法官。这项规定对解决近几年来部分法院断层严重、青黄不接的人员状况确实起了积极作用。但在审判实践当中，有许多案件得以解决并不能完全依靠法律。审判人员要具备一定的人生阅历和相对成熟稳健的心态，才能将案件处理好。而刚从学校出来的大学生显然欠缺这方面的磨练。所以，应当把初任法官的任职年龄提高到28岁左右。而这对于刚参加工作的年轻人并不是一件坏事，可以通过这段时间在法官助理或书记员岗位上学习、锻炼。（二）建立国家专项案件补助款制度，由中央和地方根据财力按比例筹措。对不同层级法院所受理的各种类型案件制定不同标准的案件补助，直接补助给各法院，由各级法院根据法官的工作量逐案兑付。这样将极大的调动一线法官的办案积极性和职业尊荣感，同时对于具有法官身份却长期不从事审判工作的法官可以合理的拉开收入差距。用制度倒逼，促进人员向审判一线良性流动。（三）设立法官遴选、考评委员会。由资深法官、人大、地方组织部门等组成。对现行法官等级制度予以改革，与法官行政级别脱钩。主要以审判案件数量和从事法律工作年限为依据，定期晋升、凡晋必考，并大幅度提升审判津贴，根据法官等级终身发放，用优厚的职业待遇和崇高的职业尊荣拴心留人。
我国的法治化进程任重道远，人才是事业兴旺发展的根本保证，法官既是司法改革的实践者也是受益者，在此，笔者寄望于法官员额制改革，能够切实改善法官的生存环境、提升法官的职业尊荣感，早日实现法治“中国梦”。